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退出還是堅持？突破“塑料污染條約”談判僵局的替代路徑
導讀：塑料污染問題已成為全球關注的重大環境挑戰，尤其是在海洋生態和公共健康方面的影響日益顯著。
觀察君：
塑料污染問題已成為全球關注的重大環境挑戰，尤其是在海洋生態和公共健康方面的影響日益顯著。為了應對這一問題，國際社會已展開了多方努力，尤其是聯合國環境規劃署(UNEP)和聯合國環境大會(UNEA)在推動全球塑料污染治理方面發揮了重要作用。然而，在多輪談判中，關于制定具有法律約束力的全球塑料污染公約仍面臨諸多爭議和障礙。本文探討了當前塑料污染公約談判的進展與瓶頸，并提出可能的解決路徑，以期為國際社會提供切實可行的方案，推動全球塑料污染治理的深入發展。
全球塑料污染治理歷史回顧
隨著環境意識的提高，公眾對塑料污染的關注，尤其是其對海洋生物和公共健康的影響，近年來顯著增加。各國開始認識到塑料污染的有害影響，區域性倡議，例如歐盟關于一次性塑料和海洋垃圾的指令，展示了全球協調行動的必要性。聯合國環境規劃署(UNEP)開始著手處理海洋塑料垃圾問題，發布了多份報告，并召集各方利益相關者探索解決塑料污染的方案。聯合國環境大會(UNEA)，即聯合國關于環境問題的最高決策機構，為解決海洋塑料污染提供了平臺。
2022年，盧旺達和秘魯在肯尼亞內羅畢召開的聯合國環境大會第五屆會議上提出了關于塑料污染條約的構想，標志著一項重大突破。他們提議通過建立一個國際法定約束力的條約，解決塑料的整個生命周期問題，從生產和設計到廢物管理和處置。超過175個國家支持這項名為“終結塑料污染：邁向國際法定約束力條約”的決議(以下簡稱“塑料污染條約”)。
UNEA決議要求在UNEP的框架下開展一系列正式談判，以便在2024年底之前通過具有法定約束力的塑料污染條約。2022年，成立了一個特別工作組，為政府間談判委員會(INC)做準備，后者于同年舉行了第一次會議。INC的任務是進行談判。迄今為止，INC已經召開了五次會議，最近一次會議于2024年12月在韓國釜山結束。
INC的工作將以程序規則為指導，但與《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》自誕生以來一直面臨的僵局相似，至今關于決策程序的規則尚未達成一致?？梢詫⑵渑c《拉姆薩爾公約》和《瀕危野生動植物國際貿易公約》(CITES)的規則進行對比。
INC的程序規則草案要求盡一切努力達成共識，但如果無法達成共識，則允許投票，決策需通過三分之二多數通過。然而，由于程序規則尚未達成一致，INC仍然根據共識原則進行工作。在第五次INC會議上，未能就通過塑料污染條約達成決議。爭議主要集中在減少總體塑料生產的目標和措施以及產品中有害化學物質的問題上。會議暫時休會，并將在2025年下半年恢復。
對新的塑料污染條約的強烈支持
盡管在釜山的第五次INC會議上未能達成協議，但100多個國家和歐盟支持一項雄心勃勃、具有法定約束力的塑料污染條約。
INC將繼續舉行，但如果在2025年這一UNEA(聯合國環境大會)進程下未能達成協議，會發生什么呢？這是否意味著什么都無法達成？是否就沒有條約？
條約可以在聯合國之外達成
《維也納條約法公約》(1969)規定了國家間的條約，稱為“國家條約”。它將條約定義為“國家之間通過書面形式達成并受國際法管轄的國際協議”。達成條約的談判和協商可以由國家自行決定。它可以在聯合國內部，也可以是在其他政府間論壇(例如世界衛生大會)，或者是通過國家自行選擇的程序達成。因此，塑料污染條約可以通過現有的UNEA進程達成，或者如果各國認為有必要，他們可以在UNEA之外達成該條約。
在聯合國之外談判的條約范例：
有幾個條約是在聯合國及其他政府間論壇之外進行談判并通過的。著名的例子包括1971年伊朗主持的拉姆薩爾濕地公約；1973年美國主持的《瀕危野生動植物國際貿易公約》(CITES)；以及1997年挪威主持的《渥太華地雷公約》(該談判最初在聯合國會議和裁軍會議上進行，但由于多年未能達成共識，最終移出了聯合國)。
這三個條約并不被視為聯合國條約，因為它們并非在聯合國框架下談判，盡管CITES秘書處由UNEP管理。然而，由于它們是國際法定約束力的工具，這些條約仍在聯合國秘書處登記。
如果大多數INC國家認為當前的談判安排無法達成一個雄心勃勃的條約，該怎么辦？
盡管首選結果是通過UNEA框架達成一項雄心勃勃、具有法定約束力的全球塑料污染條約，從而確保廣泛包容性，但我們看到至少有兩條其他可能的成功路徑。一條是繼續留在UNEA進程中，但暫時降低雄心；另一條是選擇退出當前UNEA進程，發起新的談判。
選擇關鍵多數的路徑
一種路徑是，由超過100個表達支持雄心勃勃的塑料污染條約的國家決定在聯合國外召開全權會議，制定自己的程序規則，并通過量身定制的外交過程通過雄心勃勃的條約文本，保持雄心和緊迫感。
這些國家可以簽署并批準條約(從而成為條約締約方)，并使其生效。此后，條約可以對其他國家開放，允許它們稍后加入。此外，條約可以包括處理非締約方的條款。例如，可以要求締約方與非締約方進行貿易時，提供與條約要求實質符合的文件。這種選擇雖然并不理想，它可能導致有限的參與(至少在最初)和潛在的分裂，這也并非史無前例，若有必要，在應對全球塑料污染危機時，仍然是一個現實且可行的選擇。
達成共識的路徑
另一種選擇是依然保持在UNEA進程中，專注于已經達成共識的領域，將有爭議的問題推遲討論。在這種情況下，關于塑料生產和有害化學物質的討論可以推遲。條約將優先考慮已達成共識的措施，例如產品設計標準、資源效率、廢物管理和循環經濟方法。它將允許各國在立即有效的解決方案上展開合作，同時為未來的談判建立信任和動力。
在這種情況下，雄心勃勃的國家可以通過實施更嚴格的國內措施來引領進程，這些措施應該在條約框架下得到允許，同時投資創新并為全球實施提供財務和技術支持。在這種選項下，透明度和問責制的措施至關重要，以確保進展順利。這包括建立全球塑料監控系統，跟蹤產品化學成分、生產、貿易和消費情況，并鼓勵各國制定國家戰略，將生產和消費與可持續發展目標對接。
雖然這一“不太雄心勃勃”的路徑也不完美，但仍然能夠通過解決當前的優先事項、尊重多樣化的觀點，并為未來的全面解決方案奠定基礎，取得顯著進展。
結論
國際條約制定中的共識難以達成，但值得通過一切可能手段去實現。在當今世界，這一機制也常被許多國家認為令人沮喪和過于限制，特別是在面對嚴峻的環境和經濟威脅時。在INC-5.2會議之前，尋求解決方案的各國應考慮推動目標達成的不同路徑。無論采用何種方法，我們都不能再經歷一次僵局。本文已經提出了兩種前進的方式(可能還有其他方式)。
“選擇關鍵多數的路徑”遠離UNEA共識模式，為表達支持雄心勃勃的塑料污染條約的國家提供了一個合作平臺，通過定制的外交過程采納該條約，并為其他國家提供日后加入的選擇。
“達成共識的路徑”則保持當前UNEA共識模式，推動各方達成共同認可的結果，確保普遍參與，并在處理當前優先事項的同時，允許先行者采取更嚴格的國內措施，并為其他國家提供跟進的路徑。
鑒于普遍參與的優勢，本文呼吁各國為達成共識，推動一個即刻可行的前進方向。然而，如果這一選項關閉或缺乏雄心，那么高雄心國家仍有可行的替代方案，這些方案在過去已經被使用，并且可以再次使用。
(參考資料來源：illuminem )
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